能源是工业的粮食，我国以煤为主的能源资源禀赋，形成了“煤为基础，多元发展”的能源生产和消费格局。随着我们国家经济发展，人们生活质量逐步提高，煤炭供给和消费带来的相关问题逐步凸显，如传统煤矿开发引发了采煤沉陷区破坏，煤炭利用排放了 SO2、烟尘和CO2等等，传统的煤炭生产、消费方式不可持续。

  当前煤炭是我国主体能源，煤炭消费也是主要的碳排放源。在我国进入新时代，双碳目标倒逼、绿色低碳发展等新形势下，新能源将快速发展，在我国能源体系中的占比也将不断提升，而煤炭在能源体系中的占比将不断下降，煤炭发挥的作用将由提供生产用电到应急调峰、战略储备转变。随着，能源定位的变化，煤炭行业转型势在必行。

  新中国以来，政府高度重视煤炭行业，煤炭行业的转型虽然取得了一定成绩，今日“亟需统筹能源供应安全与煤炭长远转型的关系”、“煤炭主产区经济发展高度依赖煤炭产业，接续产业不足”、“从业人员整体素质不高，人员再就业难度大”、“煤炭低碳减排仍没有根本性技术支撑”等挑战也日益浮现，需要深入研究煤炭行业转型发展的重点、难点问题，提出思路、方法和途径，助推煤炭行业平稳转型。

  1.1.1 生产向西部地区集中自 2016 年煤炭行业积极推进“去产能”工作以来，已淘汰各类落后产能 9 亿吨以上，产业结构进一步优化，生产力水平不断提高。截至 2021 年底，全国煤矿数量减少到 4500 处以下、平均单井（矿）产能提高到 110 万吨/年以上，年产 120 万吨以上的大型现代化煤矿产量占全国的 85%左右。其中，建成年产千万吨级煤矿 72 处，产能 11.24亿吨/年。大型现代化煤矿已成为全国煤炭生产主体。

  与些同时，我国煤炭生产重心也加快向西部优势资源以及开采条件较好的地区聚集。1949 年，我国煤炭工业重心主要集中在东部地区，产量 2153 万 t，占全国煤炭产量的 66.3%。其中，辽宁省煤炭产量 544 万 t，居全国各省市之首。当年，中部地区煤炭产量 679 万 t，占全国煤炭产量的 21%。西部地区煤炭产量 411 万 t，仅占全国煤炭产量的 12.7%。

  2008 年，我国西部地区煤炭产量达到 11.71 亿 t，占全国煤炭产量的 43%，首次超越中部地区成为全国煤炭主要供应地和重要商品煤调出地区；中部地区煤炭产量 10.73 亿 t，占全国煤炭产量的 40%；东部地区煤炭产量 4.66 亿 t，占全国煤炭产量的 17%。

  2019 年以来，中东部一些省份提出大比例退出煤炭产能，我国煤炭开发进一步向西部地区集中。2021 年，我国西部地区产煤占全国煤炭产量的 62.32%，中部地区煤炭产量占全国煤炭产量的 31.48%；东部地区煤炭产量占全国煤炭产量的 6.2%。

  从煤炭消费情况来看，我国煤炭年平均消费量较高的地区集中在中东部地区（如图 1-1-3 所示），近五年，煤炭消费量超过 25000 万 t的地区分别是山东、山西、河北、江苏和内蒙古；安徽、广东、河南、辽宁、新疆和陕西的消费量在 15000 万 t 以上，紧随其后；海南、青海、北京的煤炭消费量为全国最低。从近五年的煤炭消费量的平均增长率来看，新疆、山西、宁夏、内蒙古、广西全部超过 6%，而北京的煤炭消费量平均增长率最低并呈现负增长。

  总体来看，我国煤炭资源主要分布在西部地区，而煤炭消费主要集中在东部地区。可见，资源承载区域与消费区域不平衡，产地和消费地逆向分布。

  我国煤炭消费主要集中在电力、钢铁、建材及煤化工行业，其中电力行业消费占比最大，由 2000 年的 40.7%，呈现快递增加到 2008年的 46.9%，而后呈现波动状态，直至 2015 年由 47.5%逐渐增加的到58.6%；钢铁行业的煤炭消费量则由 2000 年的 11.4%，增加到 2008年的 16.0%，而后呈现稳定状态 2021 占比为 16.71%；建材行业煤炭消费占比近年呈现由 2000 年的 17.1%逐渐降低到 2008 年 13.6%，而后处于稳定状态，2021 年占比为 13.08%；煤化工行业煤炭消费量占比自 2013 年国家大力支持发展煤化工后得到了快速的发展，由 2013年的 5.0%，逐渐增加到 2021 年的 8.14%；其他行业煤炭消费量占比近年呈现逐渐降低趋势，特别是 2015 年禁止散煤燃烧，大力推行“煤改气”、“煤改电”及清洁煤替代政策后，散煤消费量显著降低，其占比由 2015 年的 17.8%，快速降低到 2021 年的 3.49%。

  煤炭等化石能源生产消费相关的碳排放是我国碳排放的重要来源。从碳排放来看，据相关报告数据测算，我国由化石能源消费产生的碳排放总量为 100 亿 t 左右，2021 年煤炭利用过程碳排放总量 74亿吨左右。其中燃煤发电碳排放 42.74 亿吨，占煤炭利用碳排放的57.17%；煤化工 4.25 亿吨，占比 5.68%；钢铁行业用煤（焦化、高炉喷吹等）碳排放 15.42 亿吨，占比 20.62%；建材行业用煤（燃煤锅炉的燃烧）碳排放 9.62 亿吨，占比 12.87%；其他行业（散煤燃烧等）2.73 亿吨，占比 3.66%。

  “双碳”背景下，随着我国生产力水平的提升和人们对生活品质的要求提高，工业生产和人民生活对能源的要求发生了深刻变化，从“用上能”到“用好能”、“用节能”、“用绿能”的梯级需求成为新时代能源体系服务经济社会发展的重要方向。与些同时，人民对美好生活的向往，社会公众对环境风险认知和防范意识增强，使人民对环境安全、环境质量改善诉求更加强烈，人民群众对清新空气、清澈水质、清洁环境的需求越来越迫切。传统煤炭开发破坏了地下水系、引起了地面塌陷，煤炭利用排放了 SO2、烟尘和 CO2等，引起了严重环境问题，其发展方式不可持续。

  《能源生产和消费革命战略（2016—2030）》提出，2030 年天然气占比达要处理好绿色低碳发展与保障国家能源安全供应的关系总值二氧化碳排放将比 2005 年下降 65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到 25%左右；同时，根据中石化技术经济研究院预测，2025-2040 年石油在能源消费结构占比为 15%-16%。综合以上研究成果，根据天然气、石油、非化石能源的发展，项目组判断 2030 年我国煤炭消费占比为 45%左右。

  按照双碳目标的要求，清华大学、中石油经济技术研究院等机构对我国未来能源和煤炭需求进行了预测，其中：一次能源消费总量大部机构预测在 2030 年左右达峰，峰值 53-61 亿吨标煤，均值 56 亿吨标煤。

  我们国家的经济发展过程中煤炭消费巨大，经济与煤炭两者相互依赖、相互促进。纵观近 20 年来经济增长与煤炭消费增长的全过程，不难发现，两者增长速度变化趋势非常接近，波动周期也基本趋同，具有较大的相关特征。

  尤其在地处我国西部的晋陕蒙甘宁新等煤炭主产区，煤炭对区域经济的拉动作用明显，由于经济欠发达，煤炭肩负着引领区域地方经济发展的重担，对区域经济的带拉动作用更加突出。

  从山西来看，历史最好时期的 GDP、利润几乎占到全省的“半壁江山”。2019 年，利润约占全省工业企业的 55.14%；企业个数 1286户，占全省工业企业有 26.8%；从 2011 年以来，煤炭行业的利润有2/3 年份占到全省工业企业的 50%以上。

  煤炭行业从业人员虽然数量众多，但整体质量偏低。一是年龄偏大，后备劳动力不足。我国采矿业 40 岁以上人员占比 56.8%，超过全行业平均水平。二是整体素质不高，高级技术人员短缺。根据调研情况，当前从业人员中以中专生为主，近一半为中专及以下学历。

  现有绿色开采、清洁利用等技术仍难以满足碳中和目标。当前超临界发电技术几乎将燃烧效率提升至极限，但它并不能脱碳，对碳减排贡献有限。CCUS 虽已开展示范，但在经济性、规模化及关键科学问题上仍存在明显差距，难以满足碳减排的新要求。而煤与新能源协同耦合、煤矿区地下储能及碳矿化、流态化开采等仍均处于科学探索阶段，减碳效果并未得到工业化论证。此外，煤炭开发利用全过程的节能技术水平还不够高，节水节材的水平还偏低，利用余热余压等方式实现矿区能力循环利用的能力还不够高。在能源低碳发展的新时代，煤炭产业能否成功转型取决于低碳科技的发展，支撑煤炭利用全过程实现绿色、清洁与低碳。

  从现有转型案例来看，我国煤炭退出矿井（地区）转型发展路径分为土地资源综合利用和地下空间综合利用，大多分布在在矿区生态修复、矿区文化服务产业、矿区经济结构调整。总体来看，我国煤炭退出转型仍处于探索阶段，尚未形成充足的发展规模与可广泛推广的发展模式。

  当前，我国退出煤矿地面空间利用可分为两类：一是煤炭开采造成的塌陷土地，塌陷对土地资源的占用面积更大，破坏更严重，对于这部分地面资源要求按照“宜游则游、宜农则农、宜林则林、宜工则工”的原则，实施基本农田整理、采煤塌陷地复垦、生态环境修复、湿地景观开发等治理措施；二是不受采煤扰动影响的矿井建设征用的土21地，由于未受采动影响，其工程地质条件稳定、安全，土地资源可直接用于工程建设和工业生产。

  矿井地下空间资源综合高效利用一直是世界性难题，我国在该方面的研究起步较晚，相关基础理论研究薄弱，生产和关闭退出煤矿井下空间资源利用方式较少，当前我国关停煤矿对井下空间的利用方式大多分布在在地下水库、地下文化娱乐旅游产业、特殊地下场所等方面。相对于煤矿的地下空间体量和潜在利用价值而言，利用率和利用程度还远远不够。

  大同晋华宫将文化旅游业作为切入点，阜新市将生态农业、新能源产业作为切入点，以接续产业为支点，通过新产业高质量发展带动煤矿从业人员再就业。从现有转型案例来看，无论是关闭退出矿井还是资源型城市，都通过积极寻求接续产业来推动转型发展，而不是简单将煤矿一闭了之，任由煤矿从业人员去外地寻求生存发展。

  金融财税政策具备精准调节的功能，从现有案例来看，金融财税政策在煤炭转型过程中发挥了及其重要的作用。以阜新市为例，阜新市自转型以来就实施了专项转移支付、土地和矿产优惠、失业保险贷款贴息高科技项目贷款贴息等多项金融财税政策，支持转型发展，取得了显著效果。

  虽然目前我国煤炭退出转型发展经验较少且面临诸多阻碍，但在煤炭产业向绿色低碳转型以及“碳达峰、碳中和”发展要求下，煤炭作为我国最大的碳排放原料来源，需要探索出一条清洁、绿色、低碳的发展道路，推动煤炭行业清洁低碳转型。

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