疆土空间是生态环境的重要组成部分，运用疆土空间的终究方针是完结日子空间、出产空间和生态空间（以下简称“三生空间”）的“空间调和”，完结人与天然调和展开的“人地调和”，完结经济展开与生态展开兼而偏重的“展开调和”。因而，在疆土空间开发和运用的进程中，有必要避免对天然资源的过度占用和掠取，重视对生态环境的修正和维护，加强对疆土空间的规划和操控，促进疆土空间开发的经济、社会、生态效益的调和与一起。

　　编者按：疆土空间开发需求回应生态环境维护的年代要求，以“十四五”规划为指引，从“生命一起体”的视点归纳考虑开发进程中日子、出产、生态三者的联系，完结三者的效益均衡。咱们应在防备生态环境突发性与累积性危险的根底上，调和好开发与维护的联系，厘清天然资源部分与生态环境部分的权责鸿沟，凭借资源环境承载力点评与疆土空间开发适合性点评，施行“全域、全要素、全周期、全类型”的疆土空间用处操控，健全生态效益点评与补偿机制，不断进步疆土空间开发的生态效益。

　　疆土空间作为经济、社会、文明在地舆要素上的载体，为国民经济展开供应资源和环境根底，是生态文明建造的物质之基、能量之源。一段时期以来，我国对疆土空间的开发和运用更多地重视资源禀赋特色，着重资源产出和经济效益，却忽视了其生态环境特色，由此导致了疆土空间生态环境质量不断恶化并呈现严峻的连锁反应，如乡村犁地重金属污染引发的粮食安全问题。跟着生态文明建造不断深入推动，疆土空间运用也进入了新的展开阶段。

　　疆土空间是生态环境的重要组成部分，运用疆土空间的终究方针是完结日子空间、出产空间和生态空间（以下简称“三生空间”）的“空间调和”，完结人与天然调和展开的“人地调和”，完结经济展开与生态展开兼而偏重的“展开调和”。因而，在疆土空间开发和运用的进程中，有必要避免对天然资源的过度占用和掠取，重视对生态环境的修正和维护，加强对疆土空间的规划和操控，促进疆土空间开发的经济、社会、生态效益的调和与一起。

　　疆土空间的生态环境危险，是指在疆土空间开发活动进程中，从短期到长时间的各种突发性或累积性灾祸终究构成生态系统退化、环境污染等严峻后果的可能性。当时，我国的生态环境处于突发性危险会集闪现、累积性危险不断添加的胶着期。导致这一现状的深层次原因在于，我国仍处于社会经济结构转型阶段，面对由外延式展开向内涵式展开的调整。具体有两点：一是结构性问题杰出，部分地区经济展开仍依靠传统重污染职业，工业结构没有实在转型；二是粗放型的疆土空间开发活动导致生态资源被过度运用，生态功用区遭到损坏，环境承载才能透支，生态脆弱性不断累加。

　　在实际状况中，疆土空间开发与生态环境危险存在着杂乱的穿插影响联系。一方面，疆土空间开发超出必定强度、广度会引发生态环境连锁反应，如盲目扩张工业建造用地会进步环境污染危险。另一方面，生态环境的恶性演化进一步束缚了疆土空间开发的经济效益、社会效益和生态效益，如空气和水体污染会导致水土流失、土地盐碱化等问题，下降了土地产能和效益。因而，在疆土空间开发进程中，应摒弃曩昔“先污染再办理”的展开思路，加强对生态环境危险的辨认和预警，经过生态环境危险预警，提早策划生态办理途径，寓办理于防备中，最大极限下降环境办理本钱。

　　疆土空间的生态环境危险包含环境污染、水土流失、生态系统退化等各方面内容，影响要素十分杂乱，从疆土规划到建造用地流通都牵涉其间。上述问题决议了防备疆土空间开发的生态环境危险有必要建立完好、系统的准则系统，有必要融入“地上地下、陆海统筹”的生态环境办理理念。在运用信息化技能手法和办法的根底上，经过整合政府相关行政部分功用，构建“全方位、多层级”的生态环境危险办理系统，包含生态危险监测、生态危险辨认、生态危险管控、生态危险处置等全方位内容，包含从中心部委到县区村镇等多层级主体。健全完善疆土空间“地—海—空”一体化生态危险办理系统，为生态环境监测预警以及法律监监察看供应数据支撑和方针根据。在此条件下，要加强宏观方针与微观管控之间的薄弱环节，有必要采纳以“三线一单”为根底的生态环境危险防控办法。具体内容包含：严控“生态维护红线”，保证生态灵敏区域性质不改动；坚持“环境质量底线”，保证分区域环境污染物排放到达规矩规范；束缚“资源运用上线”，保证天然资源运用总量、强度契合管控要求；施行“生态环境准入清单”，保证疆土开发、空间布局等活动到达环境准入要求。

　　“三线一单”是推广疆土空间生态环境精密化管控的重要行动，根本思路是根据“三生空间”中不同空间生态环境的特色和功用，合理划定各类空间鸿沟操控区域，并在此根底上进行生态环境点评，从工业结构和布局、环境质量和准入、资源运用和耗费、污染物排放和办理等方面设置空间管控规范和要求，以辅导和束缚疆土空间的开发活动，最大极限下降功率低的人类出产建造活动对生态环境构成的影响，防备疆土空间开发进程中各类型突发性和累积性生态环境危险。

　　“十三五”期间，我国疆土空间的开发和维护获得了明显成效，生态环境维护理念逐步家喻户晓。但仍然存在生态危险意识不灵敏、疆土空间规划不调和、资源承载力点评不准确、用处操控不精密、生态效益不明显等问题，束缚了疆土空间的可持续性开发、运用和维护。2021年是“十四五”规划的局面之年。“十四五”规划中关于“完善生态文明范畴统筹调和机制”的论说，为理顺两者之间的联系指清楚方向。

　　长时间以来，生态环境维护与疆土空间开发之间存在规划纷歧、功用堆叠、责任含糊等状况。两者之间的权责鸿沟界定不清，导致生态环境维护在方针层面没有以疆土空间规划作为参照，疆土空间开发在履行层面没有凸显生态环境束缚性方针。根据2018年国家机构变革功用区别，生态环境部首要担任以“三线一单”为根底的区域空间生态环境点评，天然资源部首要担任以“三区三线”为根底的疆土空间规划。其间“三区三线”包含以农业出产日子为功用主体的“农业空间”，以乡镇出产日子为功用主体的“乡镇空间”，以生态产品和服务为功用主体的“生态空间”，以及与之相对应的永久根本农田维护红线、乡镇开发鸿沟和生态维护红线。

　　因为归属主管部分不同，生态环境点评与疆土空间规划之间在许多方面需求统筹调和。一是在层级系统方面，现行的疆土空间规划归于“五级三类”规划系统，即对应国家、省、地市、县、乡镇五级行政系统以及整体、具体、专项三类规划内容。但是，区域空间生态环境点评则多会集于省级层面，以省级行政区作为环境要素管控单元，在地市级以下行政区域则多以方针辅导为主，缺少与之相对应的环境要素管控单元。由此发生的问题是疆土空间规划与生态环境点评在地市级以下的层级系统难以逐级对应，无法做到精准施策。二是在根底数据方面，因为二者在根本行政单元、底图根底以及数据精度等方面存在差异，导致在对同一方针进行点评时，二者的点评成果存在误差。三是在点评规范方面，二者选用的技能道路、点评方针、点评根据不尽相同，如关于“生态维护红线”的划定，疆土空间规划多选用归纳性点评方针，区域空间生态环境点评则多选用专项点评方针。

　　鉴于上述差异，在调和两者之间联系时，应以“十四五”规划作为方针指引，经过修订现行相关法律法规，进一步清楚生态环境维护和疆土空间开发之间的权责鸿沟，建立疆土空间规划的中心位置，将生态环境点评作为高层次战略环评，经过方针层面归入疆土空间规划编制的环节中。一起，生态环境部分作为环境维护的主管部分，应在战略层面杰出环境维护的监管责任，依托环境质量监控、污染源核算等数据信息和手法，为疆土空间管控供应数据支撑、方针辅导、监督反应和处理方案；应发挥束缚和先导效果，对疆土空间内的环境污染、工业活动、资源耗费等行为进行监察，凸显环境维护专项功用，加大污染违法的处分力度，进步环境维护的准入门槛。天然资源部分作为环境维护的协管部分，应在履行层面杰出天然资源的管控责任，依托天然资源本底数据，将生态环境束缚性方针归入疆土空间开发傍边统筹考虑；应结合不同区域生态环境的特色和差异性，拟定差异化操控战略，严格履行疆土空间分区管控；应优化疆土空间的生态功用布局，促进疆土空间生态的可持续性展开。

　　合理的疆土空间开发和维护，有必要建立在以天然地舆、生命安全、生态安全和粮食安全为束缚的资源环境承载力根底上，有必要建立在以建造开发适合性、农业出产适合性和生态维护重要性为内容的疆土空间适合性根底上。施行资源环境承载力点评和疆土空间开发适合性点评的“双点评”机制，有利于进一步进步疆土空间的环境维护等级。“双点评”机制经过点评区域资源禀赋辨认农业空间、乡镇空间和生态空间，是建立“三区三线”的重要根据，根本思想是经过科学点评推动疆土空间运用办法改变，探究高质量绿色展开之路。

　　在“双点评”机制中，资源环境承载力点评是根据疆土空间内部天然资源多要素的根底性点评，意图是科学合理评测疆土空间在农业出产、城市建造、生态环境等方面的承载才能和容量。在点评方针遴选方面，资源环境承载力点评应从以土地资源、水资源、气候资源等单要素为主的点评方针，转化为包含“生态维护—农业出产—乡镇建造”的归纳性点评方针。在点评办法挑选方面，应根据各类点评方针的性质和特色，归纳选用相关剖析法、层次剖析法、含糊归纳点评法等多种剖析办法。疆土空间开发适合性点评，是根据天然资源本底和生态环境本底的归纳性点评，意图是反映现有疆土空间内展开农业出产以及乡镇开发建造等活动的适合程度。在点评方针和办法的挑选方面，应遴选可以准确反映犁地质量、地面沉降等天然根底要素以及生态维护区、规划操控区等方针束缚要素的归纳性方针，归纳选用生态位空间供需耦合剖析法、趋势模仿剖析法、多要素叠加剖析法等各种剖析办法。在点评规范和技能手法方面，应归纳考虑要害环境要素变量，选用准确的点评基准和测绘系统，构建“双点评”根底信息渠道。

　　“双点评”的作业流程包含前期预备、本底点评、归纳运用三个阶段。在前期预备阶段，应根据疆土空间规划需求和点评方针进行实地调研、材料搜集。在本底点评阶段，经过对所在区域的生态、环境等天然资源要素的点评，得出农业出产或乡镇建造的承载规划及适合程度。在归纳运用阶段，经过辨认疆土空间的开发潜力及潜在危险，确认疆土空间运用上限，为后续疆土空间规划编制、布局优化、三线划定等供应参阅。“双点评”作为疆土空间开发和规划编制的根底，有必要一起重视实在性、准确性和有用性。实在性要求在“双点评”进程中，有必要实在、完好地反映所点评区域的全貌、特征、危险及问题。准确性要求“双点评”选用的根底数据有必要牢靠、准确、有用。有用性要求“双点评”的成果及数据能为其他规划所选用，能归入政府部分的决议计划参阅。为到达上述要求，“双点评”有必要在作业展开前重视对土地资源类、生态类、气候类等根底数据的搜集和处理，保证数据精度一起、底图份额一起、空间坐标一起。有必要一起各类监测数据，以国家层面的测绘数据为规范，建立根底数据敞开和同享渠道。在作业完毕后，需结合点评进程中呈现的问题进行优化和调整，采纳动态办法，对必守时期内的点评成果进行盯梢与反应。

　　疆土空间的用处操控，既是推动新时期我国生态文明建造的实际需求，也是遵从“十四五”规划“强化疆土空间规划和用处管控”精力的价值诉求，构成了疆土空间办理系统建造的重要环节。疆土空间的用处操控是在“双点评”根底上，经过建立疆土空间的功用定位和用处，运用行政手法对疆土空间规模内的天然资源进行分级分类办理，中心要义在于引导天然资源的合理装备，束缚和束缚疆土空间的开发活动对生态环境的影响。疆土空间的用处操控阅历了由前期单一的土地用处操控过渡到“全域、全要素、全周期、全类型”用处操控的展开阶段。其间“全域”是指在建立一起的疆土空间分类规范的根底上，进行“陆海统筹、城乡统筹”，施行从陆域空间到海域空间的全掩盖。“全要素”是指对犁地、水域、林地、草原等各类天然资源要素进行操控，构成“山水林田湖草生命一起体”。“全周期”是指对疆土空间进行全生命周期进程的办理，包含危险预警、查询核算、规划编制、行政批阅、法律整治、监测监察等全流程、全环节。“全类型”是指用处操控包含农业空间、乡镇空间和生态空间等各类疆土空间。疆土空间的用处操控首要有三个意图：一是处理开发进程中发生的无序、过度、涣散等问题，让疆土空间的开发次序更趋向于有序、合理，缓解生态环境压力。二是处理各类空间展开不均衡问题，经过用处操控康复和修正被过度侵吞的生态空间，使疆土空间内有限的天然资源最大程度地满意人类出产和日子需求。三是处理疆土空间开发的低质量、低功率问题，经过精密化、信息化、差异化的用处操控，进步疆土资源的运用率和开发质量。

　　现在，疆土空间的用处操控存在许多问题。一是操控主体的问题。尽管国家机构变革之后，由天然资源部分一起行使疆土空间的操控权利，但曩昔“九龙治水”的影响没有实在消除，需求进一步理顺天然资源部分同环保等其他部分的联系。即便在天然资源部分内部，也需求对各功用部分从头进行权责区别，处理好规划、操控、督察等各部分的作业分工与协同。二是操控方针的问题。因为疆土空间是天然资源要素与出产日子要素的集合体，疆土空间的用处操控必定触及对空间载体与人类行为的管控。在对空间载体的操控方面，需求处理各类空间的准入问题，处理好实体空间与功用空间的联系；在对人类行为的操控方面，需求处理人类建造活动与非建造活动的平衡问题，处理好开发运用与整治修正的联系。三是批阅答应的问题。以往建立在“一书两证”根底上的批阅准则现已不能适应新年代的展开需求，需求进一步进步批阅答应的功率。四是监测预警的问题。传统的监测预警办法现已难以跟上信息化展开的脚步，需求展开新一轮数字化变革。

　　针对上述问题，应在顶层规划的根底上，结合各地办理实践，构建疆土空间用处操控办理系统。一是构建多元化操控机制，在横向上厘清天然资源部分与其他部分的操控权限，在纵向上理顺天然资源部分内部各层级间的条块联系，探究构建天然资源部分、生态环境部分、农业乡村部分等多元主体参加的办理模式。二是完善空间准入准则，根据农业空间、乡镇空间、生态空间的不同特色和效果，拟定空间准入规矩、用处转用规矩，区别实体空间与功用空间，推广“名录办理”“正负面清单”准则。三是健全方针调控机制，将疆土空间规划及其他相关规划进行层层分化，执行管控方针的类型、数量、层次、规模，充分发挥方针的束缚和调控功用，平衡建造用地方针和生态束缚性方针的联系，保证在方针调控上向生态空间歪斜。四是优化批阅答应流程，经过推广“多证合一”准则和“多审合一”准则变革，精简批阅事项，探究建立一起的批阅和答应准则。五是改进监测预警机制，展开“疆土空间一张图”“遥感印象监测”等数字化变革，施行疆土空间用处操控的动态监测、预警和督察。

　　疆土空间开发的生态效益是指在疆土空间开发进程中，经济和社会活动对生态环境和生态系统平衡所构成的良性影响和成果，体现为天然资源的可持续性开发和运用，包含对可再生资源的合理运用和对不行再生资源的有用运用。疆土空间的开发阅历了从重视经济效益到重视社会效益，再到倡议生态效益的前史展开进程。进步疆土空间开发的生态效益，是“尊重天然、适应天然”的前史挑选，是饯别“十四五”规划中“进步生态系统质量和稳定性”的必定要求，是完结疆土空间开发绿色可持续展开的重要途径。

　　进步疆土空间开发的生态效益，应建立在科学的生态效益点评根底上。生态效益点评意图是衡量生态系统对人类社会出产日子的改进程度。在进行生态效益点评的进程中，应遵从“系统性、全面性、代表性、可操作性”的准则，从内容、结构、进程、功用、调理五个维度构建生态效益点评方针。其间内容维度包含疆土空间的土壤质量、空气质量、水体质量等方针；结构维度包含绿色植被掩盖率、犁地有用灌溉率等方针；进程维度包含水循环、碳循环等方针；功用维度包含蒸发量、产水量等方针；调理维度包含水文调理、气候调理等方针。在此根底上，经过层次剖析法选取具有代表性、灵敏性的点评方针，进行生态效益的归纳点评。

　　生态效益点评为后续展开生态效益补偿、进步生态效益净值供应了支撑和根据。生态效益补偿是运用方针调理手法，在疆土空间开发进程中，对损坏生态环境或从生态环境中获益的安排和个人采纳付费机制，以完结生态系统的功用修正，对天然资源进行从头装备。生态效益补偿弥补了生态系统自我调理才能的缺乏，是操控环境污染的重要调理办法，是执行“十四五”规划中“完善市场化、多元化生态补偿”的实际途径。在生态效益补偿的根底上，应进一步夯实疆土空间的生态条件，严格履行对犁地、林地的维护办法，进步植被掩盖率，改进水域生态条件，康复生物多样性。在农业出产中，应削减对化肥、农药等的运用，避免土壤酸化和盐碱化，展开绿色有机农业。在工业出产中，应进一步进行工业晋级和结构调整，从本源上削减污染物排放，运用先进科技手法节能减排。

　　此外，还应重视生态效益相关理论和办法的研讨，积极参加世界生态环保协作，罗致国外生态环境办理的经历和经验，归纳运用系统调和理论、可持续展开理论、生态经济理论、生态平衡理论等理论办法，对疆土空间的生态效益进行全面剖析。应重视资金、技能、设备在生态效益上的投入，归纳运用大数据、云核算等新技能新办法，对预期获得的生态效益进行数据发掘、剖析及生态模型推演，对影响生态效益的不利要素进行预判。在此根底上，归纳考虑社会效益、经济效益与生态效益的相互效果和影响，从久远展开的视点，尊重经济和社会展开规律，平衡三者之间的联系，合理分配经济效益和社会效益，促进生态效益的良性增加。

　　生态环境关乎国家展开、民族复兴，关乎经济增加、群众利益。在疆土空间开发进程中，应一直坚持“绿水青山便是金山银山”的绿色展开理念，以“节省优先、维护优先”为准则，维护生态环境。疆土空间开发的生态环境维护，危险防备是条件，机制调和是根底，科学点评是要害，用处操控是抓手，生态效益是方针。应进一步进步广阔公民的生态环境维护意识，建立“生态优先”的根本理念，会聚全社会力气，一起筑牢疆土空间的“生态安全屏障”。应正确处理好生态环境维护与疆土空间开发的依存联系，健全生态效益的补偿机制，完善生态产品服务供应。应在坚持“双点评”的根底上量体裁衣、因时制宜，施行全方位的疆土空间用处操控。应建立“生命一起体”的“系统办理”理念，推动疆土空间办理系统现代化建造。应从“人与天然调和共生”的视点，结构良性循环的疆土空间“生态圈”，创始疆土空间开发生态环境维护新格局。