文柴麒敏 国家应对气候变化战略中心战略规划部副主任、清华大学现代办理研讨中心兼职研讨员

　　摘要：我国现已成为全球第二大经济体，经济、人口带来的动力供需对立日益杰出，资源供应束缚不断趋紧。建造安全、清洁、低碳、高效的现代动力系统，推动绿色低碳循环展开是“十三五”动力展开的重要内容。现在我国在动力转型问题上存在着理念缺失、机制阻碍等问题。应树立以满意环境质量改进需求为主体的动力总量管控准则、完善动力低碳展开法令法规规范、加速动力系统系统机制变革、发挥立异对动力技能进步的支撑效果、展开动力转型的世界协作，不断推动我国动力转型展开。

　　大部分发达国家在石油年代之前都阅历了以煤为首要动力的时期，但煤炭的开发使用一方面带来了SO2、NOx等局地污染物的许多排放，另一方面也加重了水资源等自然资源的稀缺情况。因此从20世纪50年代开端，发达国家经过动力世界化完结“降煤增油增气”、大幅进步动力运用功率，大力推行脱硫、脱硝等污染物操控技能，一起加大核能、可再生动力等非化石动力的研制力度，煤炭占全球（除我国外）一次动力消费份额从1925年的70%下降到1965年的36%，随后又经过了近50年的时刻，下降到2013年的19%，有用操控了传统污染物和温室气体排放。发达国家之所以能完结动力结构的优化，归其原因有以下几点。

　　自20世纪70年代石油危机后，欧洲国家将展开低碳经济作为确保动力安全、下降对外动力依存度的重要手法。1975年，瑞典就提出了100%由可再生动力满意动力需求的想象。1980年，美国提出2100年完结100%依靠可再生动力的战略设想，随后一些西欧国家也提出这一方针，其间丹麦和德国在展开可再生动力方面脚步较快。丹麦于1976年树立动力署，在尔后的20年间动力结构不断优化，石油和煤炭消费均减少了36%左右，天然气消费增至20%，并大力展开以风能为主的可再生动力，设立了到2030年风能50%、太阳能15%、其他可再生动力35%的方针，并力求在2050年完结100%可再生动力供应的宏伟方针。现在，丹麦现已树立了较为完善的分布式动力系统。除风电外，50%以上的电力来自热电联产，生物质也在一次动力中占比到达18%。丹麦之所以在动力转型过程中走到全球领先地位，很大程度上归功于其20世纪90年代就现已构成和完善的绿色添加展开理念。

　　现在大部分发达国家提出了温室气体必定量减排方针及能效进步方针，相当于束缚了化石动力消费总量，为碳排放买卖商场和职业碳排放规范等详细方针方法供应法令确保。在总量方针束缚下，欧盟、美国、日本、韩国纷繁树立了全国或区域性的碳排放买卖系统，以尽量低的本钱完结碳减排方针。此外，许多国家还设立了详细职业的碳排放规范，在机动车燃油排放方面，美国环保署与运输部一起规则，在美国出售的2016款车型二氧化碳排放量有必要限定在每公里155克以下；欧盟则提出到2020年欧洲轿车二氧化碳排放量每公里不得超越95克的方针。在电厂排放方面，美国提出新建电厂每兆瓦时二氧化碳排放不得超越1000磅（约合453.6千克）的规范。无论是碳排放总量仍是职业规范，都为动力转型供应了极具操作性的法令确保。

　　现在大部分发达国家都已提出到2050年可再生动力占动力消费总量80%的方针。以德国为例，其在20世纪90年代就树立了将核能作为过渡动力，太阳能、风能等清洁动力作为未来主力动力的展开方针，2012年最新修订的《可再生动力法》提出在2020年、2030年、2040年、2050年，可再生动力在德国电力供应中的份额别离要到达35%、50%、65%和80%，清晰了可再生动力在未来动力结构中的主导地位。除了在政治上树立展开方针，发达国家还经过操控煤炭添加为可再生动力展开留出空间。美国总统奥巴马在2013年宣告《总统气候行动方案》，清晰到2020年可再生动力发电量翻番，2015年6月又正式出台了《清洁电力方案》，以确保燃煤电厂退役后为低碳动力留出展开空间。这些都是为清洁动力工业展开做出的本质性的预备和支撑。

　　敞开竞赛性商场不仅能进步资源装备功率，也能更好地满意清洁电力消纳需求，为清洁动力供应利于展开的商场环境，进步动力系统的全体安全。20世纪90年代以来，欧盟先后推动了三轮电力商场化变革，加速欧盟内部电力职业一体化建造，促进成员国之间动力商场的敞开交融，经过树立欧盟内部更严密的动力系统进步动力安全、发掘节能潜力、促进经济低碳化展开。欧盟2015年发布的《动力联盟结构战略及前瞻性气候变化方针》中提出，到2020年，跨界电网运营的发电装机量应到达成员国总装机量的10%，到2030年争夺将该份额进步至15%。在欧盟成员国内部，可再生动力展开脚步较快的德国很早就树立了敞开、竞赛性的电力商场，答应任何契合条件并获得政府有关部门运营答应的公司运营供电事务，一切用户都能够自由选择供电商。在竞赛性的电力商场中，可再生动力电力作为绿色产品被推向商场，获得相关的上网电价和补助支撑，具有较高的商场竞赛力。

　　以美国为首的发达国家从20世纪70年代就一向活跃拓宽海外动力商场，经过对亚非区域石油勘探和开发的出资打造海外动力供应基地。日本化石动力资源匮乏，经过活跃展开动力交际确保其连绵不断的海外动力供应。欧洲一向以来依靠俄罗斯的油气供应，跟着乌克兰危机晋级也逐渐将战略重心搬运，经过树立动力联盟进步欧盟在世界动力商场上的话语权，并致力于与世界其他区域，包含中亚、中东、北非、美国、加拿大等动力出口国树立动力战略伙伴联系，一起深化与挪威和乌克兰的动力战略协作。与此一起，各国也经过大力展开清洁动力和可再生动力下降动力对外依存度，进步国内动力供应和功率。

　　综上所述，在清洁低碳展开理念指导下，经过立法清晰碳排放总量操控方针和职业碳排放规范下降高碳动力运用，为清洁动力和可再生动力展开留出空间，培养竞赛、敞开的电力商场进步可再生动力的竞赛性，恰当开辟海外商场完结动力优势互补，是发达国家成功推动动力转型的重要经验。

　　我国现已成为全球第二大经济体，经济快速展开和13亿人口带来的巨大动力消费需求，使我国动力供需对立日益杰出，资源供应束缚不断趋紧。虽然我国动力资源总量较为丰厚，但人均动力资源拥有量在世界上仍处于较低水平，特别是石油和天然气的人均占有量仅为世界平均水平的5.4%和7.5%。而与此一起，经过长时刻、高强度的开发和使用，煤炭、石油等化石动力资源的开发均已迫临上限。伴跟着经济社会日子的展开和全面建造小康社会脚步的加速，我国也将面对动力供需对立日益杰出、资源供应束缚不断趋紧的现实问题。

　　当时我国国内有不少声响以为，我国石油进口来历集中于中东、非洲且多为形势骚动区域，而美国未来的交际与地缘方针或许会添加中东形势骚动的可能性，导致我国动力进口存在不稳定要素。因为动力安全触及经济安全甚至国家安全，动力供应系统的脆弱性使我国不得不依靠于世界动力商场，给我国推动对外协作、在世界事务中发挥更大效果带来掣肘。但纵观当时的世界动力商场，没有一个国家能够独立处理本国的动力安全问题。确保我国的动力安全，最重要的是要改动动力安全观和国家价值取向。假如以为动力必定要自给自足、自己把握资源才安全，那么安全问题永久无法处理。跟着美国页岩气革新的推动、“一带一路”沿线国家动力开发脚步的加速，欧洲包含挪威在内的国家油气供应才干的不断加强等要素，全球动力（特别是油气）动力供应商场竞赛将愈加充沛、供应来历愈加多元化，在商场机制下我国将面对更多元化的供应来历和更为廉价的世界商场价格。

　　因此，从战略视点考虑，在全球化的格式下确保一个国家的动力安全有必要树立“全球观”，即加大推动世界协作开发和世界贸易。我国的动力安全面对的不是要处理怎样完结动力独立的问题，而应该考虑在确保全球动力安全的基础上，来确保本身的安全。

　　一方面，在经济粗豪展开的惯性思想下，“唯GDP论”仍有广泛商场，包含政府、企业和顾客层面并未真实树立起生态文明建造、推动可持续展开的大局展开理念。许多当地官员为了升官，注重数字方针忽视区域的实践展开，注重经济方针忽视包含环境、生态、低碳展开竞赛力等其他方针。一些政府、企业和大众重视于以非化石动力代替煤炭等高碳动力将进步出产和日子本钱、阻碍作业，对动力转型有抵触情绪，单纯为GDP短期快速添加付出了环境污染、资源糟蹋、生态承载力快速下降和企业技能立异展开缺少、缺少竞赛力等沉重价值。

　　另一方面，在动力绿色低碳展开的前史展开趋势下，与煤炭等化石动力利益亲近相关的职业、企业等仍在各说各话，并未真实正视动力系统可持续展开的内涵要求。从资源价格来看，近年来煤炭价格呈现显着下滑趋势，标志着煤炭本身的竞赛力在下降，因此它在商场中的需求在下降。依据环保部提出的环境质量规范，到2030年，我国一切城市PM2.5的年均值要降至35微克/米3。只要正视这一展开规律，真实树立动力低碳的大局展开观，才干尽早脱节动力系统转型的“阵痛期”，为可再生动力和核能展开留出空间。

　　在应对全球气候变化和推动可持续展开的世界布景下，世界首领们现已构成一致树立了21世纪末筛选化石动力的展开方针，而展开非化石动力，也已成为我国应对气候变化、活跃承当大国责任的重要内容。虽然我国政府经过设定非化石动力展开方针等方法为非化石动力展开提振决心，但因为缺少环境观和低碳观，在非化石动力的本质作业层面推动较为缓慢。

　　数据显现，虽然新动力坚持着较快的装机增速，但装机规划与火电比较依然较小，发电量代替效应尚不显着。并且因为火电本身装机增速过快，不少区域发生了弃风、弃光、弃水的普遍现象。在缺少环境观和低碳观等观念布景下，我国难以推动构成可反映环境外部性的价格系统，煤电价格较大起伏地低于非化石动力，很大程度上约束了非化石动力对化石动力的代替进程。另一方面，当时我国在非化石动力展开上也呈现了“笼统上必定、详细做法上否定”的现象。例如，虽然我国在电价机制规划上参阅了德国电价补助等较为先进的准则，但实践履行过程中，推迟付出和拖欠企业电费的现象一再呈现，包含光伏、风电等职业在内的可再生动力企业一般要花费三年甚至更长的时刻来获取补助，企业难以获得盈余。而落井下石的是，这些企业一起还要面对融本钱钱远高于其他世界竞赛者的难题。

　　相关猜测剖析显现，要完结《动力展开战略行动方案（2014—2020年）》要求的2020年非化石动力占比15%的方针，核电、水电、风电等非化石动力发电量需比2015年新增8000亿千瓦时以上，留给火电的添加空间仅为9000亿千瓦时左右，新增火电装机2亿千瓦即可满意需求。而在煤炭价格持续走低，发电本钱大大下降的情形下，当时各大发电集团抓住机遇“抢装”火电。现在全国火电机组核准在建规划到达1.9亿千瓦，已发路公约2亿千瓦，显着大于实践需求。假如听任核准在建与待建火电项目悉数投产，将有上亿千瓦火电机组成为当之无愧的过剩产能。若将电力配备制造业等煤电上下游工业考虑在内，将会对我国近中期的电力职业展开带来显着的“高碳承认效应”，并相应带来巨大的出资糟蹋。

　　缺少有用束缚煤炭等高碳动力过快添加的方针管控机制是发生这种现象的一个根本性原因。虽然我国已提出加速建造资源节省型和环境友好型社会，并拟定了详细的束缚性节能减排方针使命，但我国“十一五”甚至“十二五”前半段的动力消费仍坚持快速添加态势，其间以煤炭为代表的高碳动力消费增量超越了全球同期煤炭消费增量的50%。煤电装机的添加速度远快于可再生动力，2014年全国煤电装机8.25亿千瓦，占悉数装机容量的60.7%，是可再生动力（水电、并网风电和并网太阳能发电）装机容量的约2倍。虽然在大气污染防治等布景下部分区域已提出了2020年前煤炭消费达峰的相关方针，但就全国而言仍缺少具有束缚力的煤炭消费操控方针和有用的分区域、分职业分化履行机制。而跟着火电项目审批权下放至当地政府，也在必定程度上助长了当地政府的出资热心，煤电装机和电力需求增速之间发生了严峻的不匹配现象，约束着我国动力范畴可持续展开。在我国经济展开进入新常态和用电量增速放缓的情况下，各地火电项目建造规划依然保持较高水平。

　　惯例动力的特色是可控和调度灵敏，而可再生发电具有随机性、波动性，因此，电力系统的办理系统应依据可再生动力的特色、以优先可再生动力为意图做出改变，但现在的电力系统根本连续了办理大电源和大电网特性的惯例思路，使得作为《可再生动力法》重要准则的可再生动力发电全额确保性收买准则没得到有用履行。究其原因，一是“发电量方案组织”等方案经济年代的痕迹依然显着，在供大于求的局势下，一些区域存在为确保火电年度发电量方案和大用户直供电买卖的完结，以献身新动力上网电量为价值，优先确保化石动力电量收买的现象。二是调度运转公司偏好可调控的惯例动力，对变化性大的风电、太阳能发电等持排挤情绪，而引导商场参加者行为的电价、电力买卖、需求侧办理等商场机制性设置，仍以优化惯例动力展开为主，并没有把接入和运转可再生动力作为优先。三是因为当时我国没有树立真实的电力商场，发电和出售电价由政府承认，政府一起履行发电方案方针办理，固化了各发电机组的年度收益，无法真实树立可添加系统灵敏性的辅佐服务机制，事实上引发了波动性的新动力发电与可控的惯例发电特别是火电，为争夺发电空间而发生的抵触。

　　清洁动力展开机制上，除了电价补助机制在我国实践推行外，其他世界上通行的机制，如配额制没有研讨讨论，绿色电力买卖仅在上海等个别区域进行过试点，现在也根本停止。当时电力系统内各类不同的利益主体因可再生动力发电数量的添加而发生了新对立，却无法经过价格、办理等合理的商场系统组织得以引导，因此可再生动力上网消纳困难的问题越堆集越杰出。一是现在我国的动力价格和税收准则等商场调节手法，没有充沛反映资源环境的外部本钱，实践对化石动力的开发使用构成了隐形补助，反过来使得社会难以承受对可再生动力的显性资金支撑。二是电网接收清洁动力发电本钱未能获得合理补偿，价格补助机制不合理。如风电施行按资源和工程建造条件将全国分为四类风能资源区，集中式光伏电站全国分为三类资源区，施行不同的上网电价。因为东中部区域资源条件较差，土地本钱、补偿本钱、人工本钱等较高，风电、太阳能发电开发本钱高于北部区域，依照方针标杆电价水平，难以获得较好收益。虽然东中部区域煤电标杆电价高，电力系统消纳才干强，但国家对风电、太阳能发电的补助远低于西部，东中部区域的风电、太阳能开发建造活跃性遭到约束，不利于资源优化装备。三是尚无新的商场调节机制去响应和化解商场内新呈现的各种利益抵触。虽然国家公布了节能发电调度办理方法，但缺少真实商场化的手法，东北供暖季许多的弃风现象阐明，现在节能发电调度流于方法，仅在有限范围内发挥效果，起不到全体优化电力调度运转、促进清洁动力发电优先调度的效果。

　　“十三五”是我国全面建成小康社会的要害阶段，全面节省和高效使用资源，建造安全、清洁、低碳、高效的现代动力系统，推动绿色低碳循环展开是“十三五”动力展开的重要内容。但是，现在我国在动力转型问题上还存在全球观、大局观、环境观及低碳观方面的缺失，存在对清洁动力展开笼统上必定、详细操作中否定，方针方针清晰、但详细方法履行不到位等许多问题。战胜动力转型中的系统机制阻碍，需求从源头上树立方针管控准则，经过拟定相应的规章准则确保煤电为清洁动力展开留出空间，经过系统机制变革理顺清洁动力发电上网面对的准则阻碍，以及经过世界协作完结与世界动力商场的优势互补。

　　一是在持续加大各种大气污染物排放操控力度的基础上，添加碳强度操控和碳总量的操控内容。依照按部就班、区域不同与全面推动大气污染操控和碳排放操控相结合的准则，在2020年前树立双控准则，并出台严厉的煤炭消费总量操控方法，推动煤炭消费赶快到达峰值；2030年前全面施行并强化碳排放总量操控准则，出台严厉的化石动力消费总量操控方针和方法，推动我国动力消费二氧化碳排放到达峰值；2050年前，出台碳排放必定量减排方针，拟定严厉的动力消费总量操控方针，在推动动力消费量到达峰值的一起完结碳排放的快速回落。二是拟定和施行分区分类的煤炭消费操控准则，在现在已有的若干省市的煤炭减少方针和方针的基础上，进一步严厉煤炭消费总量操控方法，要求京津冀、长三角和珠三角等大气污染严峻、碳排放总量大的区域，大起伏进步优质动力，特别对错化石动力和天然气的运用量，大起伏下降动力中的煤炭占比。在中部区域依据各区域的实践特色分区操控煤炭耗费总量，使用后发的方针、商场和技能优势做优增量、调整存量，在西部区域可恰当添加煤炭的消费量，但要操控煤炭消费的新增量。经过推动动力消费质量水平的进步，助力动力供应转型。

　　一是将动力低碳展开战略正式列入我国正在拟定和行将发布的《动力法》，并将清洁化和低碳化作为动力展开的首要理念。二是赶快拟定并发布《应对气候变化法》，将应对全球气候变化和展开低碳经济的要点准则组织，以专门法令方法予以承认，为新动力开发和使用供应法令确保。三是赶快完善国家低碳动力展开的相关配套法令法规。关于触及动力环保、资源等的法令也要作进一步修订，包含触及可再生动力、环境保护、城市规划等法令法规，添加应对气候变化的有关条款，并拟定和完善部门规章以及配套法规。四是加强规范对动力展开的束缚力度。拟定和修订一致的能效规范、环境规范，煤耗、电耗和水耗规范等，并赋予强制性的要求。经过规范完结对高碳动力及职业，特别是煤炭使用大户的强束缚，束缚煤电新增装机，为可再生动力展开留出空间。一起，针对能耗强度大、人均碳排放高的要点区域，拟定比国家规范更为严厉的职业、当地规范，并加强贯彻履行力度。

　　一是加速动力范畴的商场化变革，引进公正竞赛机制，打破动力和电力范畴一向由少量几个国有企业高度独占的利益布局，真实破除非公有制经济进入动力范畴的系统性阻碍，大力推动出资主体多元化，答应非公有本钱能够参股等方法进入电力、石油等动力职业。二是逐渐理顺动力定价机制，以新一轮电力系统变革为要害，构成煤、电、油、气的价格构成机制和资源税合理征收机制，理顺动力范畴各种出资主体和消费集体之间的利益联系，康复动力原本的产品特点。三是经过树立碳买卖商场，逐渐发现合理的碳价格，将煤电等高碳化石动力发电外部本钱内部化。四是履行绿色电力调度，统筹处理电力商场全体机制规划与履行绿色节能调度的联系，针对调度引起的利益调整出台相应的经济补偿方法或树立商场机制。

　　一是构建有利于立异的气氛，加强相关立异准则建造。建造国家级的动力科技研制组织和渠道，加速动力严重科技攻关。主张国务院动力主管部门一致领导动力技能的研讨与开发作业，确保动力技能研制的前瞻性和战略性。二是亲近重视全球动力革新潮流，在要害技能范畴加大投入。归纳考虑第三次工业革新对技能立异、使用立异及商业模式的影响，要点环绕清洁动力出产、传输、存储、使用等范畴的前沿技能，特别是可再生动力发电、微电网、分布式动力、储能、电动轿车，及电网操控等技能，集中力气展开技能攻关和联合研制，在核心技能和要害设备上赶快完结新的打破。三是鼓舞多方力气参加到动力技能研制中。树立社会化的动力技能研制组织，逐渐树立起一种科研组织、大型企业与社会本钱优势互补、独享权益的动力低碳化、清洁化的技能研制和立异准则系统。