2022年5月25日，李克强总理在全国稳住经济大盘电视电话会议上强调，扎实推动稳经济各项政策落地见效。在当前决定今年经济走势的关键节点，31日，党中央、国务院作出重大决策，出台6方面33条稳经济一揽子措施。为此，《中国科技投资》特此编辑了稳增长优惠政策系列解读。

　　扩基建作为稳增长的一大抓手，以县城为重要载体的城镇化建设被提到了一个新高度，县域经济亟待补短板、强弱项。国家层面明确要求推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能，增强综合承载能力和治理能力。

　　县城城镇化，基建首当其冲。既要有老基建式的修路修桥修水电，盖楼盖校盖医院，还要有新基建式的新鲜与活力，紧跟时代潮流。但县城与县城之间差异大，要尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，找准基建着力点。

　　搞基建，需要巨额的投资，县级政府财力杯水车薪，尤其在经济下行、疫情仍未结束的当下，不少县城财政紧张，更应该注重融资策略。

　　在我国城镇化建设过程中，县城的基建投资力度长期弱于城市。2020年我国县城的市政公用设施投资完成额为3884亿元，占全社会固定资产投资总额约0.7%。数据显示，自2015年以来，城市市政公用设施投资完成总额一直都是县城的5—7倍，而县城人均市政公用设施投资额仅为城市的1/2左右，占城镇总市政投资约15%。由此可见，县城基建仍有巨大的布局空间。

　　说到基建，我们的普遍印象是，修路修桥修水电，盖楼盖校盖医院。落实到县城具体基建项目层面，大体不外乎：

　　在完善产业平台配套设施方面，主要是在产业园区和特色小镇等县城产业集聚区内,健全检验检测认证中心、技术研发转化中心、智能标准厂房、便企政务服务中心、农村产权交易中心等。

　　在提升农贸市场水平方面，主要是改善交易棚厅、在批发型农贸市场配置检测检疫设备、在零售型农贸市场和社区菜市场完善环保设施、改造畜禽定点屠宰加工厂等。

　　（2）市政设施：交通设施（道路/停车场/客运站/充换电站）、防洪排涝和防灾减灾设施、老化管网改造、老旧小区改造、数字化改造等。

　　在优化市政交通设施方面，主要是建设公共停车场、改造客运站、完善市政道路“三行系统”，安装充电桩，扩大干线铁路、高速公路、国省干线公路等覆盖面等。

　　在完善市政管网设施方面，主要是新建地下综合管廊、更新改造水厂和老旧破损供水管网、完善燃气储气设施和燃气管网、集中改造燃煤锅炉、推进路面电网和通信网架空线入地等。

　　在更新改造老旧小区方面，主要是完善水电气路信等配套基础设施和养老托育、停车、便民市场等公共服务设施，统筹推动老旧厂区、老旧街区、城中村改造。

　　健全医疗卫生设施方面，主要是县级综合医院 （含中医院 ）提标改造、县级疾控中心标准化建设、完善县级妇幼卫生健康服务机构等。尤其是当前疫情防控常态化，需要优先支持公共卫生防控救治设施、医疗废物集中处置设施建设。抓紧落实《公共卫生防控救治能力建设方案》，加强公立医疗卫生机构建设，提高平战结合能力；抓紧落实《医疗废物集中处置设施能力建设实施方案》，健全医疗废物收集转运处置体系，预防是疾病传播。

　　在完善教育设施方面，主要是建设公办幼儿园、改善义务教育学校设施、建设普通高中校园校舍设施等。

　　在改善养老托育设施方面，主要是扩充护理型床位、建设县级特困人员供养服务设施 （敬老院）、建设综合性托育服务机构和社区托育服务设施等。

　　在发展文旅体育设施方面，主要是打造新型文旅商业消费聚集区、完善县级公共图书馆文化馆博物馆、改善游客服务中心等旅游配套设施、建设体育公园和城市公园等。

　　在完善社会福利设施方面，主要是建设儿童福利设施和未成年人救助保护设施、残疾人康复和托养设施、公共殡仪馆和公益性骨灰安放设施等。

　　在生态绿地建设方面，主要是打造蓝绿生态空间，开展国土绿化，建设街心绿地、绿色游憩空间、郊野公园，加强河道、湖泊、滨海地带等湿地生态和水环境修复，加强黑臭水体治理等。

　　在完善垃圾无害化资源化处理设施方面，主要是建设生活垃圾焚烧终端处理设施、危险废物处理设施等。

　　在健全污水集中处理设施方面，主要是提高管网收集能力、提标改造污水处理厂、建设污泥无害化资源化处理设施等。

　　在改善县城公共厕所方面，主要是配建补建固定公共厕所或移动式公共厕所、改造老旧公共厕所、增加无障碍厕位和第三卫生间等。

　　此外，按照党中央、国务院部署，加快信息网络等新型基础设施建设，以“一业带百业”，既助力产业升级、培育新动能，又带动创业就业，利当前惠长远。其基础在县城，活力在县城，难点也在县城。

　　一直以来，大部分县城依托信息技术开展精细化城市治理的能力仍然较弱。对此，相关政策已明确，推进 5G 网络向县城延伸覆盖，建设深度覆盖的物联网；搭建城市信息模型基础平台，推进市政公用设施智能化；推行政务服务一网通办、云上政府，推进社会治理精细化；建设统一的基本公共服务平台，推进公共服务供给便捷化。

　　我国疆域辽阔，县城数量大、类型多、差异明显，发展路径各不相同。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》要求尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。

　　位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城

　　具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城；

　　改革开放以来，我国沿海地区的城市群涌现出一大批经济规模较大、城镇化水平较高、人口吸纳能力超强的县镇，在经济总量、产业结构、人口规模等方面远远超过传统意义上的县镇。从经济总量、人口数量、城镇规模来说，有的特大镇体量远超小城市，有的甚至达到中等城市标准。

　　比如，佛山狮山镇是中国第一个GDP打破千亿的镇，人口近百万，一个镇顶一个地级市，经济体量足以超过广东的四个地级市：潮州、汕尾、河源和云浮。

　　再比如，江苏昆山县仅在2020年GDP总量就达到了4276亿。4276亿的GDP是一个什么概念？这个数字不仅超过了江苏同省的镇江等6个地级市，甚至超过了7个省会和部分沿海城市。

　　这样的县镇往往得益于超级城市群核心城市资源外溢。制造业利润率相对偏低，并且往往需要大面积的厂房用地，在地价日益高昂的大城市很难生存。即使是高端制造业，跟金融等行业比拼利润率也没有胜算。这就是为什么像华为这样的科技巨头，都要离开深圳，向东莞转移。

　　因此来说，对于临近城市群的县城来说，一定要结合本地资源特色和产业基础，抓住有利时机在纵向的产业链条上找到适合自己的位置，将本地产业嵌入到大城市的产业链条中，加强基础设施等硬件和公共服务等软件建设，引导投资向中小城镇布局，扭转中小城市在资源再分配中的劣势，增强人口的吸引力。

　　但同时，我们也应该看到，这样的超级县镇也面临着产业转型升级困难、公共服务跟不上、土地使用面积不足等一系列问题，这些都需要加大基础设施建设。

　　至于在辽宁、河北、山东、吉林、内蒙古、江西、湖南省、四川、河南、湖北省、江苏、安徽、黑龙江等粮食主产区的县城，应注重农产品的加工、产业化转移、项目投资、产业园区建设等。

　　当然，也不局限在粮食加工，像河南省鹿邑县产业集聚区，千亩化妆刷产业园已成为许多国际品牌化妆刷的代工基地。该县目前产业集聚区尾毛化妆刷企业正常生产经营的约140家，带动全县相关产业经营主体达1000多家，吸纳本地就业5万多人，形成了一个链条完整、配套完善、集产研销于一体的化妆刷产业集群，产品远销美国、日本、韩国等20多个国家和地区，与欧莱雅、雅诗兰黛、宝洁等多个国际品牌建立了长期合作关系。这时，可根据需要配置公共配套设施，健全标准厂房、通用基础制造装备、共性技术研发仪器设备、质量基础设施、仓储集散回收设施，鼓励农民工集中的产业园区及企业建设集体宿舍。

　　像这两年网红县城山东曹县，抓住互联网时代数字下沉的机遇，大力推动演出服等产品在电商平台上销售，目前拥有17个淘宝镇、151个淘宝村，带动全县超20万人就业，让农村居民有机会获得家门口的好工作，为解决外出务工导致的两地分居、留守儿童、留守妇女、留守老人等县域治理痛点提供了新思路，同时电商、短视频、直播推动了当地物流、商贸、产业园、通讯设施等基础设施完善，促进了县城基础设施提升工程、公共服务配套工程、安居工程开工建设。

　　相对大城市，县城更多地承载着历史文化、传统文化和地方文化，有些是具有原生态的非物质文化遗产。由于县城在城镇化运动中没有大开大建，许多历史建筑、古民居、古遗址被成片地较完整地保护下来，天然有利于旅游资源开发。山西平遥、云南丽江、安徽歙县、四川阆中、湖南洪江和凤凰都是典型代表。

　　陆地边境地区是我国对外开放的前沿，是展示国家实力和形象的窗口，还是确保国土安全的前沿阵地和生态安全的重要屏障，不少边境县城口岸经济特征明显，截至2019年，我国2.2万公里的边境线个重点开发开放试验区，17个边境经济合作区，7个跨境经济合作区，73 个沿边国家级口岸、33个省级口岸、189个边贸互市点，进出口货运量和出入境人次均占全国的11% 左右，成为我国健全“沿海、内陆、沿江、沿边”全方位开放战略的重要突破口，未来开放发展的潜力仍然较大。

　　在基础设施建设方面，侧重完善与周边城市及区域中心城市的铁路、公路、机场等交通网络，加强与国家重大战略区域的交通通道连接，推动边境地区融入国家战略区域和地方区域经济布局。持续改善边境县和边境乡镇、边境村公路设施条件，加强边境县省道、县道建设，推进边境乡村公路和牧道建设。

　　要统筹推进水利设施建设，改善边民住房条件，提升边民饮水安全，大力推进信息基础设施建设，适度超前加快布局新一代信息基础设施，建设智慧口岸、智慧牧场、边境智慧城市、智慧安防。

　　在生态治理方面，边地县城可结合发展定位，开展生态退化治理或跨境生态廊道建设。像桂黔滇喀斯特石漠化区、塔里木河荒漠化区、浑善达克沙漠化区、藏西北羌塘高原荒漠区等重点生态退化区域，应实施退耕还林还草、退牧还草、石漠化治理、天然林资源保护等工程，提高林草覆盖率。

　　在西南地区，中国和老挝开展生物多样性跨边境联合保护，将西双版纳国家级自然保护区的片区和老挝南塔省的南木哈保护区范围组成联合保护区域，共同保护亚洲象；和缅甸建立合作区，共同建设跨国流域生态经济带，围绕流域生态治理、水电开发、国际航运、流域产业协作等开展国际合作。

　　2020年，我国已经有38个“千亿县”，GDP达到5.7万亿元，以不到全国陆地国土面积的0.5%，贡献了全国GDP总量的5.7%。但是我们应该清醒地认识到，经济下行，疫情之下，不少县城税收收入下降，在刚性支出没有减少的情况下，还多出了一些应急性支出，让本不富裕的财政雪上加霜，保运转及相关事项勉强支撑，经济建设、改善民生领域支出力不从心。

　　国家预算内投资、中央财政拨款、地方财政拨款、预算外专项建设基金等。中央预算主要覆盖铁路、电网和电信等涉及国民经济发展命脉的行业，其他基础设施领域由地方预算承担

　　城市维护建设税、公用事业附加费、市政公用设施配套费和水资源费、燃油税、土地出让金等。其中，“城市维护建设税”和“公用事业附加费”是国家为了加快城市建设步伐而开辟的专门用于城建设投资的两项资金

　　中央政府为扩大内需，促进国民经济持续稳定发展，增发一定数量的国债，由财政部转贷给省级（包括省、自治区、直辖市以及计划单列市）政府地方发建设项目

　　城市基础设施建设的逐步完善带动一些地块的土地升值，政府可以通过对黄金地块的有效控制，从开发和使用权的转移过程中获得收益。

　　国开行城市基础设施项目、城市基础设施专业银行等政策性银行提供政策性贷款。以国家战略为投资导向，主要投向能源、交通、城市公共设施等具有良好社会效益而经济收益较差或风险较高的项目

　　由一家银行作为牵头银行先向借款人发放贷款，然后再按照借款合同规定的贷款偿还时间将贷款拆分，使得贷款出售的期限安排整体上与借款合同还款安排一致并分别转售给其他金融机构

　　适用于城市拟建的公路、城市环卫、交通标志、地下管道等公共产品。其中，地方政府债支持重点项目建设，广东、安徽、湖南等多省专项债券全部或绝大多数转贷市县，并允许部分专项债作为项目资本金，支持合规配套融资；有限税收一般责任债券，对于县和镇这样较小的政府实体来说唯一具有无限征税能力的就是对财产的征税；地方政府融资平台公司可发行企业债、公司债融资。

　　基础设施信托是我国地方政府，尤其是财政实力较弱的县级政府，开展基础设施建设的重要投融资方式，适合环保、水利、交通等大型市政基础设施建设项目

　　优先支持京津冀、雄安新区和粤港澳大湾区等国家重要发展战略，并且选择现金流持续稳定且来源合理分散，投资回报良好，近3年内总体保持盈利或经营性净现金流为正的项目

　　项目多为交通运输（收费公路）、给排水项目、电力、环境和废水处理等基础设施；模式主要有PFI、PPP，运用比较成熟的有BT、BOT、BTO、BOO、TOT、LBO、BBO等形式

　　主要类型有简单融资租赁、杠杆租赁融资、售后回租融资。租赁物一般要求相对较低，重点为管道、路网、设备等，监管相对松，适合公共预算较低的地区，多见于污水处理厂、城市供热公司、高速公路等具有刚性消费需求的基础设施项目

　　中央政府从国际金融组织、商业银行、外国政府按照一定利率，借贷一定期限的资金用于城市基础设施建设，如世界银行贷款、亚洲开发银行贷款

　　无稳定现金流及收益的公益性项目应采用财政资金覆盖资金需求，积极关注中央预算内投资、中央财政拨款、省市财政拨款、预算外专项建设基金。

　　有一定收益但难以商业化合规融资的公益性项目，可采用财政资金和政府债券为资金来源主体，并积极申请省市或国家的支持，以及对符合国家政策导向的基础设施领域申请政策性银行贷款。

　　以国家战略为投资导向，主要投向能源、交通、城市公共设施等具有良好社会效益而经济收益较差或风险较高的项目可向国开行、农发等政策性银行寻求长期低息贷款。

　　具备市场化运作条件的准公益性项目和经营性项目应以社会资本为投资主体，进行市场化运营，值得注意的是，该类项目可以与公益性项目进行打包运营，降低公益性项目筹资过程中政府的财政压力。

　　根据发改委出台的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》和财政部《政府投资基金暂行管理办法》，产业发展基金可投资基础设施和公共服务领域、创新创业领域以及产业转型升级和发展等领域。对于真正契合当地的产业方向、沿产业链布局以及能落地的项目，政府产业引导基金也是比较理想的融资方式。

　　对于实力较弱的县域政府，应利用好包含地方政府专项债、抗议特别国债等在内的政府债、省市或国家相关产业基金的支持以及政策性银行贷款，并在不违规增加政府债务的前提下探索基础设施信托、融资租赁和产业发展基金作为基础设施融资手段。

　　此外，一定要秉承降低债务风险、去杠杆的总体要求，坚决不能触碰政策红线. 国家层面县域城镇化基础设施建设内容

　　实施上述建设任务要区分轻重缓急，要响应疫情防控需求，优先支持公共卫生防控救治设施、医疗废物集中处置设施建设。抓紧落实《公共卫生防控救治能力建设方案》，加强公立医疗卫生机构建设，提高平战结合能力。抓紧落实《医疗废物集中处置设施能力建设实施方案》，健全医疗废物收集转运处置体系，推动现有处置能力提质扩容，防止疾病传播。

　　推进县城补短板强弱项。加快补齐县城公共服务设施、环境基础设施、市政公用设施、产业配套设施短板弱项。加强项目谋划设计，分类设计公益性、准公益性和经营性项目，加快项目前期工作。在债务风险可控前提下，加大中央预算内投资和地方政府专项债券等财政性资金统筹支持力度，有序发行县城新型城镇化建设专项企业债券。健全政银企对接长效机制，协调引导有实力的大型企业承担相关建设任务，吸引开发性政策性和商业性金融机构中长期信贷资金积极投入，利用现有国外优惠贷款渠道予以投入。发挥120个县城建设示范地区带动作用，支持在有条件县城建设一批产业转型升级示范园区。结合新型城镇化建设，健全易地扶贫搬迁大型安置区公共设施。

　　强化边境地区城镇功能。全面增强边境城镇承载人口、连接城乡、支撑国防的能力。开展兴边富民行动中心城镇建设试点，改善基础设施和公共服务，提高引产聚人能力。建设沿边抵边公路，发展一批抵边新村和新生抵边城镇，引导边民向沿边抵边公路、边民互市贸易点、抵边聚居点等适度集中。

　　推进以县城为重要载体的城镇化建设。支持一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城发展。推进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，促进县乡村功能衔接互补。统筹运用中央预算内投资、地方政府专项债券、县城新型城镇化建设专项企业债券、开发性政策性及商业性金融机构信贷等资金，在不新增隐性债务前提下支持符合条件项目。加强存量低效建设用地再开发，合理安排新增建设用地计划指标。支持120个县城建设示范地区率先推动县城补短板强弱项，支持20个县城产业转型升级示范园区建设。

　　完善边境地区城镇功能。推动边境城市加快发展，支持丹东、黑河、防城港等东北地区和西南地区边境地级市吸引集聚人口。开展兴边富民行动中心城镇建设试点，提高城镇综合承载能力。依托沿边公路、边民互市贸易点等，规划建设抵边新村。完善边境地区公路网络。增强边境口岸和城市的重大疫情防控救治能力，规范发热门诊建设管理。

　　到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。再经过一个时期的努力，在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城，与邻近大中城市的发展差距显著缩小，促进城镇体系完善、支撑城乡融合发展作用进一步彰显。